Tim Boekhout van Solinge: Drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong

  • SHARE:
  • Tweet this

December 25th, 2010 | 15:06
Door webmaster

Het Nederlands Juristen Blad publiceerde onlangs een superieur essay van criminoloog Tim Boekhout van Solingen, getiteld ‘Het Nederlands drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong’. Nu integraal te lezen op de VOC-site. 

NJB40_2010_remmende_voorsprBoekhout van Solinge schetst de ontwikkeling van het gedoogbeleid in de jaren zeventig en de verscherping van het drugsbeleid sinds de jaren negentig. Zijn centrale stelling luidt dat de wet van de remmende voorsprong van toepassing is op de ontwikkeling van het Nederlandse drugsbeleid. “Na eerst ten opzichte van het buitenland een vooruitstrevend, weinig-punitief drugsbeleid te voeren, leidde buitenlandse kritiek, gevolgd door het politiek-conservatieve reveil van de laatste jaren, tot een omslag. Het drugsbeleid werd strenger, waarbij nog weinig werd nagedacht over een verbetering van het drugsbeleid en terugdringing van drugscriminaliteit.”

Zijn conclusie liegt er niet om: “De politieke onwil om pragmatisch -en dus niet ideologisch- na te denken over de wijze waarop de overheid kan interveniëren in deze vooralsnog volledige illegale markt, al dan niet via een regulering van het cannabisaanbod, is de belangrijkste reden dat er nog zo veel cannabiscriminaliteit is. Het standpunt drugs te verbieden ter bescherming van volk en vooral jeugd is in feite criminogeen. Het voedt criminaliteit en houdt georganiseerde misdaad in stand.”

Hieronder de volledige tekst van het essay, met toestemming van de auteur.

Klik hier voor een PDF van de gepubliceerde versie, Nederlands Juristen Blad 40, 19 november 2010.

Tim Boekhout van Solinge[1]
*

Het Nederlands drugsbeleid en de wet van de remmende voorsprong
*

Een eigen buitenlands drugsbeleid?

H.J.A. Hofland, gekozen tot beste Nederlandse journalist van de twintigste eeuw, schreef in de jaren negentig dat het drugsbeleid het enige terrein is waarop Nederland zijn eigen buitenlands beleid voert. Wat betreft de binnenlandse drugsaangelegenheden en hoe Nederland zijn beleid in het buitenland uitdraagt, heeft hij grotendeels gelijk. Maar zoals wordt uiteengezet verder in dit essay, hebben buitenlands beleid en buitenlandse factoren in de afgelopen decennia verscheidene malen een belangrijke rol gespeeld bij het Nederlands drugsbeleid.

Voor het buitenlands-militair drugsbeleid van het Koninkrijk der Nederlanden gaat Hoflands stelling niet op. Dat is traditioneel Atlantisch georiënteerd, wat betekent dat het aardig in de pas loopt met het Amerikaanse drugsbeleid. Dit blijkt duidelijk uit de drugsbestrijdingsoperaties die de Verenigde Staten en het Koninkrijk uitvoeren in en rond de Caraïbische Koninkrijksdelen.

De Verenigde Staten voert sinds Nixon en vooral Reagan een War on Drugs met politionele, justitiële en militaire middelen. Het groeiend aantal Amerikaanse drugsarrestaties, veelal voor bezit en kleinverkoop, is de grote aandrijver geweest van de verveelvoudiging, in enkele decennia, van de detentiepopulatie. The Land of Freedom heeft daarmee het bedenkelijke record gevestigd de grootste gevangenispopulatie ter wereld te hebben; in geen ander land zit 1% van de volwassenen achter de tralies.

Het buitenlands-militair drugsbeleid van het Nederlands Koninkrijk ondersteunt de Amerikaanse drugsoorlog, zoals te zien in het Caraïbische gebied. Op Curaçao hebben de Amerikaanse strijdkrachten een vooruitgeschoven logistiek steunpunt: Forward Operation Location (FOL). Vooral sinds de sluiting van Amerikaanse FOL’s in Puerto Rico en Ecuador is de FOL op Curaçao, vlak voor de Zuid-Amerikaanse kust, van groot strategisch belang. Door Amerikaanse strijdkrachten vluchten over Colombia te laten uitvoeren vanaf Curaçao steunt het Nederlands Koninkrijk de Amerikaanse drugsoorlog in Colombia.

Nederlandse betrokkenheid bij de Amerikaanse drugsoorlog blijkt nog duidelijker uit de maritieme drugsbestrijdingsoperaties die de Koninklijke Marine, naar Amerikaans recht, uitvoert in de internationale wateren van de Caraïbische Zee. De Koninklijke Marine speurt er naar verdachte smokkelboten met vooral cocaïneladingen die meestal bestemd zijn voor de Amerikaanse markt. Omdat de Koninklijke Marine volgens het principe van mare liberum in internationale wateren geen schepen mag enteren, wordt dat gedaan door de paar Amerikanen aan boord. Deze Law Enforcement Detachments van de Amerikaanse kustwacht mogen volgens Amerikaans recht wel in internationale wateren arrestaties verrichten en drugs in beslag nemen. Voordat een verdachte boot wordt geënterd wordt daarom op het Nederlandse oorlogsfregat tijdelijk de Amerikaanse (kustwacht)vlag gehesen en nemen de Amerikanen het tactisch bevel over. Na zo nodig enkele schoten voor de boeg verrichten zij formeel de entering en arresteren eventuele smokkelaars.[2]

Wat betreft het drugsbeleid dat binnen het Koninkrijk der Nederlanden wordt gevoerd is het beeld diffuser. Op de zes Caraïbische eilanden van het Koninkrijk geldt een streng drugsbeleid. De detentieomstandigheden zijn eerder Amerikaans dan Nederlands en net als in de Verenigde staten zitten veel, zo niet de meeste, gedetineerden vast voor drugsdelicten. In het Koninkrijksdeel Nederland echter, waar dit essay zich verder op concentreert, is sinds vier decennia een minder punitief drugsbeleid van toepassing.

Vooral met betrekking tot cannabis, ’s werelds meest geconsumeerde illegale drug, voert Nederland met zijn coffeeshops een afwijkend beleid, dat internationaal de aandacht trekt. Het vaart hiermee in tegen de repressieve stroming die internationaal nog domineert. Ondanks de openlijke en stille diplomatieke druk die bepaalde landen hebben uitgeoefend, houdt Nederland voet bij stuk. Hier vindt Hofland dus zijn gelijk. Maar dit binnenlands beleid is verschillende malen door buitenlands beleid en factoren beïnvloed, of beter gezegd beperkt.

In de jaren zeventig en negentig waren Nederlandse kabinetten voornemens het cannabisbeleid verder te liberaliseren. In de jaren zeventig achtte het kabinet dit om redenen van buitenlandse politiek niet opportuun, in de jaren negentig ging het niet door na Franse kritiek. In het huidige decennium weigerden Nederlandse kabinetten, om redenen van buitenlandse verplichtingen of verhoudingen, Tweede-Kamermoties uit te voeren om te kijken of coffeeshops op een niet-illegale wijze zouden kunnen worden bevoorraad. Voorts waren twee incidenten rond jonge Fransen bepalend voor het verbod, in 2008, op hallucinogene paddenstoelen.

Buitenlandse overwegingen en factoren spelen zo geregeld een rol bij het Nederlands drugsbeleid. Het kleine en internationaal georiënteerde Nederland vindt blijkbaar dat het weinig politieke speelruimte heeft voor eigen beleid.

Bijna een eeuw geleden, toen de eerste drugs internationaal verboden werden, was dat ook al zo. Dat in 1911 in Den Haag een internationale drugsconferentie plaatsvond die zou resulteren in het eerste internationale drugsverdrag, het Haagse Opiumverdrag van 1912, betekende geenszins dat Den Haag voorstander was van een verbod. Het Koninkrijk had namelijk, vooral in de Oost, goede ervaringen met drugsregulering. Het verbod op opiaten was voornamelijk het resultaat van Amerikaanse diplomatie. Dit was ten nadele van de Britten, die de opiumhandel domineerden. Dat cocaïne ook verboden werd, was het gevolg van Britse vertragingstactieken, wetende dat Duitsland, met zijn farmaceutische cocaïnebelangen, daar tegen was. Duitsland verzette zich inderdaad, maar werd later gedwongen te ratificeren, omdat het Haagse Opiumverdrag in 1919 werd gekoppeld aan het Vredesverdrag van Versailles. Cannabis werd in 1925 toegevoegd aan de lijst verboden drugs, op Egyptisch initiatief en zonder discussie, omdat onderhandelaars de plant nauwelijks kenden en hun land er geen commercieel nadeel bij ondervond. Bij deze verboden was overigens van afwegingen voor de volksgezondheid of criminaliteit nauwelijks sprake.

Het zijn echter niet alleen buitenlandse factoren die de speelruimte van het Nederlandse drugsbeleid beperken. De laatste jaren was er in politiek Nederland minder steun voor het Nederlandse drugsbeleid. Dat in Noord-Brabant en Zeeland coffeeshops werden gesloten, was niet op buitenlands verzoek maar een besluit van Nederlandse gemeenten. Met de conservatievere wind die over de Nederlandse polders ging waaien, werden coffeeshops in toenemende mate gepercipieerd als bron van overlast en criminaliteit. Volgens politici was het tijd voor een pas op de plaats. Stap voor stap werd het drugsbeleid strenger.

In dit essay wordt betoogd dat de wet van de remmende voorsprong van toepassing is op het Nederlandse drugsbeleid. Na eerst ten opzichte van het buitenland een vooruitstrevend, weinig-punitief drugsbeleid te voeren, leidde buitenlandse kritiek, gevolgd door het politiek-conservatieve reveil van de laatste jaren, tot een omslag. Het drugsbeleid werd strenger, waarbij nog weinig werd nagedacht over een verbetering van het drugsbeleid en terugdringing van drugscriminaliteit. Wat cannabis betreft trad door overheidsbeleid aan de aanbodzijde schaalvergroting op en werd de markt crimineler en gewelddadiger. Verrassend genoeg wordt in de Verenigde Staten meer nagedacht en beleid ontwikkeld met betrekking tot het verminderen van de cannabiscriminaliteit.

Vijfendertig jaar geleden beïnvloedde cannabisdecriminalisering in enkele Amerikaanse staten het Nederlandse cannabisbeleid. Wat verder de achtergronden waren van het Nederlandse drugsbeleid wordt besproken in de volgende sectie. Daarna worden het drugsbeleid en drugsdiscours van respectievelijk de jaren negentig en dit decennium behandeld. Het laatste deel gaat over onderzoek en advies: wat wordt wel en wat wordt niet onderzocht en geadviseerd? Is het misschien tijd weer lering te trekken uit Amerikaanse ervaringen?

De ontwikkeling van een Nederlands beleid

Toen in de jaren zestig illegale drugs en vooral cannabis deel gingen uitmaken van de jeugdcultuur, werd hier aanvankelijk streng tegen opgetreden. Eind jaren zestig gingen officieren van justitie in de grote steden steeds vaker hun discretionaire bevoegdheden gebruiken om niet op te treden tegen cannabisbezit.

In de zeventiger jaren werd het landelijk beleid om het strafrecht beperkt in te zetten tegen cannabis, omdat de strafrechtelijke sanctie schadelijker werd geacht. Dit werd gesuggereerd door twee eind jaren zestig geïnstalleerde drugsadviescommissies onder voorzitterschap van respectievelijk Hulsman en Baan. Er waren destijds in meer landen dergelijke commissies, die allemaal suggereerden het strafrecht minder in te zetten bij cannabis. Alleen in Nederland werd dit in nationaal beleid omgezet. Wijlen Louk Hulsman, de als abolitionist later wereldberoemde Rotterdamse hoogleraar strafrecht en criminologie, zat de eerste Nederlandse commissie voor. Hulsmans commissie beïnvloedde de iets latere officiële regeringsadviescommissie onder leiding van hoogleraar psychiatrie Baan, al was het maar vanwege de overlap van commissieleden.

De commissie-Baan publiceerde zijn rapport in 1972 en het was aan de in 1973 aangetreden progressieve regering van Den Uyl, met Van Agt op Justitie, nieuw beleid te formuleren. Aanvankelijk wilde zij cannabis legaliseren, maar dit werd niet opportuun geacht vanwege de Nederlandse steun aan Israël tijdens de Jom Kippoeroorlog en de olieboycot die daar op volgde. Nederland wilde niet op twee beleidsterreinen internationaal in het oog springen.[3]

De gewijzigde Opiumwet van 1976 ging daarom niet verder dan het maken van een onderscheid tussen cannabis en andere drugs. Cannabisbezit tot dertig gram werd een overtreding — een de jure decriminalisering — waarvoor het opportuniteitsbeginsel middels een politiesepot systematisch werd toegepast. De dertig gram was afgeleid van de ounce die indertijd, vóór Reagans drugsoorlog, in sommige Amerikaanse staten was toegestaan.

De hoofdreden van dit cannabisbeleid was het niet-criminaliseren van gebruikers en detailhandel. Zoals te lezen in oudere versies van de Opiumwet, had de huisdealer die in jongerencentra opereerde onder toezicht van een (stichtings)bestuur een lage opsporingsprioriteit. Ook hier werd het opportuniteitsbeginsel systematisch toegepast, in dit geval op het misdrijf drugshandel — een de facto decriminalisering. De gedoogregels werden vastgelegd in richtlijnen van het OM. Op basis van jurisprudentie gingen in de tachtiger jaren ook andere verkooppunten, steeds vaker onder de naam coffeeshop en zonder stichtingsbestuur, cannabis aanbieden.

Ondertussen was in de jaren zeventig heroïne opgekomen en net als bij cannabis werd het strafrecht niet de voornaamste overheidsinterventie. De volksgezondheid stond voorop en GGD’s voerden schadebeperkende maatregelen in voor heroïnegebruikers: methadonverstrekking en spuitomruil. In verschillende landen werd hierop negatief gereageerd: methadon was ook verslavend en spuitomruil zou druggebruik aanmoedigen. In de jaren tachtig trok dit beleid buitenlandse gebruikers aan, vooral Duitsers, en leidde het tot forse Duitse kritiek. Die verstomde nadat het Duitse drugsbeleid minder repressief werd en er gezondheidszorg kwam voor heroïnegebruikers, die daarna nauwelijks meer naar Nederland afreisden.

In de jaren tachtig werd normalisering van cannabis een beleidsuitgangspunt. Cannabisgebruik zou als een normaal volksgezondheidsvraagstuk worden behandeld, net als alcoholgebruik. Uit deze jaren dateert ook het argument van de scheiding der markten. Het Nederlandse drugsbeleid, met zijn onderscheid tussen cannabis en andere drugs, had grotendeels steun van politiek Nederland en werd, in Hoflands woorden, deel van het buitenlands beleid.

Dit bleek bij de totstandkoming van het laatste drugsverdag, de VN-drugsconventie tegen de sluikhandel van 1988, waarbij Nederland (en ook Zwitserland) een voorbehoud maakte. Verplicht dit verdrag lidstaten op te treden tegen illegale drugs genoemd in de twee VN-drugsverdragen van 1961 en 1971, Nederland maakte het voorbehoud om het opportuniteitsbeginsel te blijven toepassen. Het kleine Nederland ging hiermee enigszins in tegen de geest van de VN-drugsverdragen, gebaseerd op prohibitie en criminalisering, waarvan gedurende de hele twintigste eeuw de grote Verenigde Staten pleitbezorger en toonzetter was.

Er bestond in Nederland dus draagvlak voor het gezondheidsgeoriënteerde drugsbeleid, maar er waren ook nadelen. Heroïnegebruikers stierven weliswaar weinig en hun zichtbaarheid hielp aanwas van nieuwe gebruikers voorkomen, maar zij waren verantwoordelijkheid voor relatief veel overlast en criminaliteit.

Ook het cannabisgedoogbeleid had nadelen. Het bleef een tegenstrijdigheid behouden: de verkoop aan de voordeur was toegestaan, maar de aanvoer via de achterdeur, alsmede productie en import, bleven geheel illegaal. Verder was de vorm van het opportuniteitsbeginsel achterhaald geraakt. De gedoogde cannabisdetailhandelaren opereerden dankzij de dertig-gramregel, maar in de praktijk hanteerden zij veel grote dagvoorraden. Voorts had het cannabisgedoogbeleid, bedoeld voor kleinhandel, geleid tot verminderde aandacht door politie en justitie voor de groeiende groothandel. Importeurs en groothandelaren van vooral hasj, indertijd de meest verkochte cannabiswaar, sponnen er garen bij. Klaas Bruinsma, de als miljonairszoon atypische drugscrimineel, werd hier de grootste, zo niet de bekendste exponent van.

IRT, Chirac en de Drugsnota

De paarse regering van 1994 wilde vooruit met het drugsdossier en vooral met cannabis. Coalitiepartij D66 was expliciet voorstander van cannabislegalisering en had ministers op de voornaamste posten voor drugsbeleid: Borst op Volksgezondheid en Sorgdrager op Justitie. Zoals Sorgdrager het beeldend uitlegde: in plaats van het door de vingers te zien, zou het niet beter zijn de hele hand weg te halen? De gelegenheidsstructuren voor veel cannabiscriminaliteit, alsmede voor ontspoorde opsporing, zouden hiermee grotendeels wegvallen. Daar was namelijk destijds veel om te doen.

Er waren verschillende grote drugsprocessen met dure advocaten die veel media-aandacht kregen. Strafrechtadvocaat Spong zwaaide voor de camera van het NOS-journaal met een speelgoedoctopusje, verwijzend naar de Octopuszaak waarin hij een verdachte bijstond.

Kort daarvoor was de IRT-affaire losgebarsten. Onder regie van de politie bleken grote hoeveelheden cannabis te zijn geïmporteerd. De affaire leidde tot de naamsverandering van CID in CIE, het aftreden van twee ministers en een parlementaire enquête. Het ‘koningskoppel’ van de gecontroleerde doorleveringen verscheen ook voor de enquêtecommissie; beiden vermomd, wat de schimmigheid van de heimelijke doorleveringen alleen maar voedde. De Parlementaire enquête opsporingsmethoden, waarvoor ook politie- en justitieregisters opengingen, leverde zoveel informatie op over criminaliteit in Nederland dat een Italiaanse justitieminister zijn verbazing zou uitspreken over de omvang hiervan — terwijl een conclusie was dat er in Nederland geen maffia-achtige toestanden waren.

De achtergronden van de drugsdoorleveringen zijn nooit helemaal opgehelderd. Officieel waren deze bedoeld om de top op te rollen van de ‘erven Bruinsma’, de veronderstelde opvolgers van Klaas Bruinsma, maar misdaadjournalist Bas van Hout heeft overtuigend betoogd dat dit verhaal rammelt. Nog onduidelijk, indertijd al tot frustratie van commissievoorzitter wijlen Van Traa, is wat de rol is geweest van de Amerikaanse drugsopsporingsdienst DEA. De Amerikanen weigerden echter enige openheid van zaken te verschaffen. Gelet op de internationale, soms politiek gemotiveerde modus operandi van deze dienst, met veelvuldig gebruik van doorleveringen, lijkt die betrokkenheid waarschijnlijk.

Het was in deze context van drugsrechtszaken en ontspoorde opsporingen dat de regering-Kok een Drugsnota opstelde, waarvoor ook onderzoek werd uitgezet naar de cannabissituatie in andere landen. Ikzelf deed het onderzoek in Frankrijk. Ik had net mijn rapport af of Chirac werd gekozen tot Frans president, die bijna onmiddellijk een drugsoffensief startte tegen Nederland. Hij noemde Nederland met zijn coffeeshops die de Franse jeugd zouden vergiftigen een exception européenne en eiste sluiting ervan. Uit cijfers bleek dat de cannabis in Frankrijk nauwelijks uit Nederland kwam, maar drugs waren voor Chirac een gevoelig onderwerp, verband houdend met één of twee familietragedies. Frankrijk bleef hierdoor hameren op een repressievere Nederlandse drugsaanpak. Bilateraal en multilateraal in de net gevormde EU, werd Nederland politiek frontaal aangevallen. Chirac haalde Kohl en Major erbij. Voor Nederlandse begrippen was het een groot diplomatiek conflict. Het polderland met de overlegtraditie kreeg niet vaak zo stevig de wind van voren en moest diplomatiek alle zeilen bijzetten.

De Franse kritiek werd in Nederland soms overdreven. Hier viel menigmaal te lezen dat Frankrijk Nederland een narcostaat noemde. Daar was nooit sprake van; het woord stond alleen in vrij onbeduidend rapport van één senator. Verder was er in Frankrijk ook lof voor het Nederlandse drugsbeleid, zoals van de latere gezondheidsminister —en arts— Bernard Kouchner, de huidige minister van Buitenlandse Zaken.

Ondertussen kwam ‘het buitenland’ ook nader tot Nederland. Terwijl Kanselier Kohl met Chirac naar Den Haag wilde komen, schreven Duitse gezondheidsministers een steunbetuiging aan het Nederlandse drugsbeleid. Was Nederland in de jaren zeventig nog einzelgänger met zijn gezondheidsgeoriënteerde heroïnebeleid, in de jaren negentig was dit beleid van harm reduction in veel westerse landen gemeengoed geworden. Door de komst van Aids werden, om dood en ziektes te beperken, ook daar schadebeperkende maatregelen ingevoerd, zoals spuitomruil en methadonvertrekking. Voor gezondheidswerkers en de international harm reduction movement was Nederland het lichtend voorbeeld. Inmiddels traden ook Europese landen, meestal op basis van richtlijnen, minder op tegen cannabisbezit.

Desalniettemin leidde de Franse kritiek er toe dat Nederland niet overging tot een verdere cannabisregulering — terwijl het College van Procureurs-Generaal de teksten al had klaarliggen. Een gereguleerde cannabisaanvoer aan coffeeshops zat er niet in. Het buitenland was er nog niet klaar voor, zoals een politicus het verwoordde.

De Drugsnota uit 1995 werd daarom, wat de cannabisaanvoer betreft, een compromis. De drugsnota kondigde een nieuwe gedoogrichtlijn aan, die aansloot bij de ontwikkeling dat “bonafide shops hun waren betrekken van kleine netwerken van niet-criminele huistelers. Hierdoor ontstaat voor de shops de mogelijkheid contacten met criminele organisaties af te houden. Deze trend is, gezien de doelstelling om de georganiseerde misdaad zo min mogelijk ruimte te bieden, positief.”

Met de nieuwe gedoogrichtlijn kreeg de thuisteelt van nederwiet, indien kleinschalig (maximaal vijf planten) en niet-professioneel (zonder groeilampen), een lage opsporingsprioriteit. In de jaren negentig onderging de Nederlandse cannabismarkt namelijk wat economen importsubstitutie noemen: wat voorheen werd geïmporteerd, werd voortaan (ook) in eigen land geproduceerd. Deze innovatieve productiewijze van telen onder kunstlicht, die opsporing bemoeilijkte, was in de jaren tachtig overgekomen uit de Verenigde Staten.

Verder versterkte de Drugsnota de positie van coffeeshops, die een gemeentevergunning kregen. Ook kwam er een eind aan de dertig-gramregel; de gedoogde huisvoorraad werd voortaan 500 gram. Tegelijkertijd mochten consumenten niet meer dan vijf gram aanschaffen. Dit was een tegemoetkoming aan Frankrijk, ter beperking van het cannabistoerisme. Voor de problematische, veelplegende druggebruikers maakten de ministeries van Volksgezondheid en Justitie voor de Drugsnota een deal. Volksgezondheid kreeg de heroïneverstrekking en Justitie kreeg de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (SOV), later overgaand in de Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD).

Naast Franse kritiek, die het Nederlandse cannabisbeleid beïnvloedde, was er de vrij constante Amerikaanse druk, waar soms aan werd toegegeven. Toen Clinton van Kok eiste dat Nederland de ecstasyproductie moest aanpakken, gebeurde dat. Maar toen Clintons drugstsaar generaal McCaffrey, daags voor zijn bezoek aan Nederland, op CNN verklaarde dat Nederland door zijn cannabisbeleid een tweemaal zo hoog moordcijfer had als de Verenigde Staten, reageerde Den Haag fel.

De Nederlandse politiek stond grotendeels achter het drugsbeleid. In 1998, tijdens de World Drug Summit, een Speciale Zitting van de Algemene Vergadering van de VN (UNGASS) gewijd aan het drugsvraagstuk (tien jaar na het drugsverdrag van 1988), verklaarde minister van Buitenlandse Zaken en vice-premier Hans van Mierlo in New York dat het Nederlands drugsbeleid uitgaat van de volksgezondheid en het welzijn van burgers en het principe dat druggebruikers niet behoeven te worden gecriminaliseerd.


Een nieuw drugsdiscours: aanscherpen en aanpakken

Dit veranderde tijdens de kabinetten-Balkenende (2002-2010). Er ontstond in Nederland een ander drugsdiscours. Was harm reduction eerst iets waar politiek Nederland trots op was, de eerste drugsmaatregel die onder Balkenende werd genomen was het afschaffen van pillentesten op feesten, vanwege de verkeerde signaalwerking. Drugs leken niet te behoren tot de geaccepteerde normen en waarden, waarover Balkenende een discussie aanzwengelde.

Hoogervorst (VVD), gezondheidsminister in Balkenende II en III, interesseerde zich nauwelijks voor het drugsdossier. Alhoewel officieel coördinator van het drugsbeleid, besteedde hij het liever uit aan zijn justitiecollega Donner (CDA). Ook hield Hoogervorst een volksgezondheidsminister onwaardige toespraak over drugsbeleid in Mexico.

Ondertussen werd sinds 2005 hier en daar in den lande strenger opgetreden tegen drugsbezit op dansfestijnen: zero tolerance. Een officier van justitie van het arrondissement Haarlem, waar dit begon, vertelde mij dat hiermee werd afgeweken van het nationale drugsbeleid. Later ook in Arnhem, Amsterdam en Best trad de politie streng op tegen drugsbezit en ging er gericht naar opsporen, soms met drugshonden bij de poort of op treinstations. Dit ging ver, ook in vergelijking met andere landen, en ging in tegen de principes van het drugsbeleid en de OM-richtlijnen van geen gerichte opsporing van druggebruikers. Voor de politie waren het gemakkelijke ‘honderd-procentjes’, delicten met een dader, waarmee het ophelderingspercentage omhoog ging, zoals afgesproken in de prestatiecontracten met het kabinet.

Er ontstond een in de praktijk zeer gedifferentieerd drugsbeleid, met soms, zoals in Amsterdam, een per stadsdeel verschillend drugsbeleid. Voor organisatoren en bezoekers van dansfeesten waren het onduidelijke overheidsregels, wat feitelijk neerkwam op rechtsonzekerheid. Dit gedifferentieerde drugsbeleid kon ontstaan door de afwezigheid van Haagse sturing. In de jaren negentig zou bij iets dergelijks de Volksgezondheidsminister aan de bel hebben getrokken bij de collega’s van Justitie en Binnenlandse Zaken. Dit gebeurde niet. Den Haag vond de aanscherping blijkbaar best.

Een aanscherping van het drugsbeleid was ook te zien in 2008, toen hallucinogene paddenstoelen, in de volksmond bekend als paddo’s, werden opgenomen in de Opiumwet. Twee incidenten waren hier aanleiding toe, beide in de zomer van 2007 en beide met jonge Fransen in Amsterdam.

Een 17-jarig Frans meisje overleed na een val of sprong van een brug bij het NEMO-gebouw. Volgens haar moeder kwam het door paddogebruik. Dit bleek later onzeker omdat geen autopsie was verricht, maar de media berichtten dat het meisje paddo’s had gebruikt. De Amsterdamse politie wist dat het meisje familieproblemen had en eerder een suïcidepoging deed, maar dit kwam (vrijwel) niet in het nieuws. Niet lang daarna doodde en vilde een Fransman zijn hond in zijn auto, die geparkeerd stond tegenover het Gerechtsgebouw aan de Prinsengracht. Ook hij zou volgens mediaberichten onder invloed van paddo’s zijn geweest. Dit bleek later onjuist; hij was ‘gewoon’ psychotisch, iets waar hij vaker last van had.

Beide incidenten werden breed uitgemeten in de media en toegeschreven aan paddo’s. Minister van Volksgezondheid Klink noemde in Vrij Nederland expliciet de twee incidenten als reden dat hij hallucinogene paddenstoelen wilde opnemen in de Opiumwet. Klinks eigen adviescommissie vond een paddoverbod niet nodig, gelet op het geringe gevaar voor de volksgezondheid. Klinks voorganger Borst had om die reden in de jaren negentig besloten, na wetenschappelijke studie, om paddo’s niet te verbieden. Er heerste nu echter een ander Haags drugsdiscours. Verkeersminister Eurlings verklaarde dat het goed was dat “dat soort smerige troep” werd aangepakt.

Zo werden hallucinogene paddenstoelen verboden op basis van perceptie en emotie, in plaats van op feiten. In de criminologie wordt dit een morele paniek genoemd. Hiervan is sprake als onrust ontstaat rond in de media breed uitgemeten incidenten, die worden toegeschreven aan één veronderstelde oorzaak. Om de rust te herstellen wordt de vermeende oorzaak via nieuwe wetgeving de kop ingedrukt.

Een morele paniek komt vaker voor bij drugs, zoals bekend uit de internationale drugsliteratuur. Het in Scandinavische academische kringen bekende boek, Drugs, de ideale vijand, van Kettil Bruun en Nils Christie, is hier aan gewijd. Drugs zijn volgens hen het ideale maatschappelijke probleem omdat zij allerlei onheil ‘verklaren’: psychische problemen, schooluitval, criminaliteit, geweld, et cetera. Juist drugs vormen de ideale zondebok omdat niemand het voor drugs opneemt; niemand verdedigt drugs.[4] Drugs hebben, zeker in tegenstelling tot alcohol, geen lobby, waardoor allerlei eventuele onzin meestal onweersproken blijft.

Bleef Nederland met zijn rationele en pragmatische drugsbeleid eerst morele drugspanieken bespaard, met het veranderde drugsdiscours werden ook hier drugs een prettig politiek probleem, een ideale tegenstander die zich nauwelijks verdedigde. De fermheid waarmee CDA en CU vasthielden aan het zogenoemde afstandscriterium van coffeeshops (ten opzichte van scholen) is hier een voorbeeld van. Veel scholen vonden dit afstandscriterium onnodig, wat waarschijnlijk samenhangt met het feit dat de meeste scholieren überhaupt coffeeshops niet binnen mogen, waar immers een minimumleeftijd geldt van 18, en soms hoger.

Het CDA, de laatste acht jaar grootste partij en leverancier van premier en justitieminister, wilde in ieder geval van coffeeshops af. Het CDA dacht daarom liever niet mee over een betere coffeeshopregeling. Dit bleek uit herhaaldelijke kabinetsweigeringen om Tweede-Kamermoties uit te voeren om te kijken of coffeeshops niet anders zouden kunnen worden bevoorraad. Tientallen burgemeesters uit het land, partijbreed en met CDA-er Leers als de meest uitgesprokene, steunden dit idee. Het kabinet legde meermaals de motie naast zich neer, zich beroepend op internationale verdragen en verplichtingen.

Daarentegen besloot het kabinet in 2004 tot een hardere aanpak van de cannabisteelt in zijn Cannabisbrief. Dit leidde tot scherpe kritiek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De VNG stelde dat dit kabinetstuk oplossingen gaf voor problemen die gemeenten niet ervaren en juist geen oplossingen bood voor problemen die voor gemeenten wel spelen. Rechtbankpresident Lampe uit Maastricht pleitte dat jaar in De Volkskrant voor een drugslegalisering, vanwege het zware beslag dat de drugsbestrijding legt op het strafproces: “Ik denk dat we moeten erkennen dat drugs, net als alcohol, niet met het strafrecht te bestrijden zijn.”

In 2005 speelde de achterdeurkwestie van coffeeshops weer op. Nadat minister Donner van Justitie had verklaard dat hij cannabis wilde blijven bestrijden, stelde advocaat-generaal Wortel dat dit overheidsbeleid “een ineffectieve vorm van rechtshandhaving is die juist het voortbestaan van deze specifieke vorm van criminaliteit in de hand werkt” (NRC Handelsblad, 18-5-05). Eind 2005 verzocht de Kamer voor de zoveelste maal om een onderzoek naar de mogelijkheden van een gereguleerde cannabisaanvoer. Dit keer zegde Donner toe het te laten uitzoeken.

Het Haagse T.M.C. Asser Instituut kreeg vervolgens de onderzoeksopdracht: “Bestaat er internationaal-rechtelijke ruimte en zo ja welke, voor het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops?” Het antwoord luidde dat zulks niet mogelijk was. De onderzoeksvraag was hier echter, wellicht niet toevallig, nogal beperkt geweest. Er was namelijk gevraagd naar gedoogmogelijkheden, wat impliceerde dat cannabis illegaal zou blijven. Er was niet gevraagd naar de juridische ruimte voor legale cannabisaanvoer, al dan niet via coffeeshops, of een experiment hiertoe.

Donner zelf was faliekant tegen een experiment of legalisering van cannabisteelt en zou in dat geval opstappen. “Je huurt een minister van Justitie niet in om de wet te overtreden.” Ook zei hij dat zijn opvolgers dergelijke dwang van de Tweede Kamer niet zouden accepteren. “Dan creëer je de facto politiek opsporingsbeleid, waarbij de Tweede Kamer bepaalt wie er vervolgd gaat worden of niet.” Volgens hem was een experiment in strijd met de Nederlandse wet en internationale afspraken, zoals een EU-raadsbesluit uit 2004 (NRC Handelsblad, 21-6-08).

De verscherpte aanpak leidde tot het oprollen van de ene na de andere cannabisplantage. Geavanceerde opsporing werd ingezet, zoals met thermische camera’s in busjes en helikopters en het laatst technisch snufje, de ‘sniffer’. In geen ander Europees land werd zo fors ingezet op de wietteelt. De oogst was uiteraard groot, wat de reputatie van Nederland-drugsland weer eens bevestigde.

De verstevigde aanpak van wietteelt, vooral gericht op thuistelers —in de negentiger jaren nog beoogde coffeeshopleveranciers— had tot gevolg dat veel niet-criminele telers stopten en de aanbodzijde van cannabis crimineler werd. Ondertussen leidde de sluiting van coffeeshops tot grotere coffeeshops, met logischerwijs ook schaalvergroting aan aanbod- en productiezijde. In Zeeuws-Vlaanderen sloot de gemeente Terneuzen verschillende coffeeshops en besloot tot een nieuwe mega-coffeeshop, waar de vooral buitenlandse klanten nummertjes moesten trekken alvorens te worden bediend bij één van de vijf loketten. Dit jaar werd de eigenaar veroordeeld als leider van een criminele organisatie. Bestond er nog een doordacht drugsbeleid in Nederland?

Nederlandse drugsadviezen en buitenlandse drugslessen

De internationale drugsverdragen staan alleen productie en verkoop van drugs toe als dit op medische of wetenschappelijke gronden gebeurt. Door de toepassing medisch (of wetenschappelijk) te verklaren, wordt het cannabisproduct legaal.

In een groeiend aantal Amerikaanse staten wordt hiervan gebruik gemaakt, Californië voorop. Iedere volwassene kan daar langs een arts of kliniek voor een recept medische marihuana. Een slechte nachtrust of beetje stress is vaak al voldoende. De mediwiet kan vervolgens worden gekocht en soms gebruikt in een van de marihuana dispensaries waarvan sommige sterke gelijkenis vertonen met Nederlandse coffeeshops.[5] Los Angeles heeft meer marihuana dispensaries dan Nederland aan coffeeshops heeft. Ook bestaan er wietautomaten: met de vingerafdruk kan mediwiet worden gehaald.

Honderdduizenden Californiërs kopen inmiddels hun legale cannabis. Zij lopen niet meer het risico te worden gearresteerd, wat resulteert in minder drugscriminaliteit. Ook aan de productiezijde is minder criminaliteit omdat meer legaal wordt geteeld, wat de illegale marktprijs al heeft gedrukt.

In 2008 verzocht het laatste Balkenende-kabinet toenmalig WRR-voorzitter Van de Donk om een advies inzake een herijking van het drugsbeleid. Aanvankelijk was het bedoeling dat de WRR een drugsadviesrapport zou schrijven, maar omdat dit de Tweede Kamer te lang zou duren, werd een aparte commissie benoemd, die minder dan vijf maanden de tijd kreeg.

Haastige spoed is zelden goed en dat geldt hier ook enigszins. Van een commissie onder leiding van de WRR-voorzitter zou men in ieder geval een wetenschappelijker werkwijze verwachten, zoals met gebruik van bronverwijzingen. Peer reviewed tijdschriften (Journal of Drug Issues, Tijdschrift voor Criminologie) wijdden speciale nummers aan het Nederlands drugsbeleid, maar die worden niet vermeld in de literatuurlijst, evenmin als —het inmiddels tiental— proefschriften en handboeken over het Nederlandse drugsbeleid. Waarom is deze kennis niet gebruikt?

Hetzelfde geldt voor deskundigheid. Er zijn ervaren ex-beleidsmakers, alsmede in en buiten Nederland wetenschappers die veel over het Nederlandse drugsbeleid publiceerden, die vanwege hun deskundigheid door niet-Nederlandse drugscommissies worden uitgenodigd. Waarom is niet één van hen in de adviescommissie opgenomen, of in ieder geval gehoord? Meer ter zake deskundigheid had de adviescommissie voor diverse aannames en onzorgvuldigheden kunnen behoeden.

Een aanname bijvoorbeeld is dat de Nederlandse wietteelt een belangrijke exportsector is geworden. Een KLPD-rapport over de Nederlandse cannabismarkt stelt juist dat “de schattingen van productie en export te sterk afhankelijk zijn van assumpties die klaarblijkelijk niet, althans niet helemaal, in overeenstemming zijn met de empirische werkelijkheid.” Vanuit de markt redenerend is het bovendien steeds onwaarschijnlijker dat Nederland grootexporteur is. Binnenwiet wordt tegenwoordig geteeld in allerlei Europese landen, waar ook groeiwinkels met cannabisteeltbenodigdheden zijn. Er is geen reden te veronderstellen dat Nederlanders (veel) beter wiet telen dan anderen. Daarnaast is hier de pakkans groter, wat net als de hogere straffen elders, prijsverhogend werkt.

Goed is dat de commissie experimenten suggereert, zoals met besloten coffeeshops. Op de vraag of een niet-illegale cannabisaanvoer thans mogelijk is, gaat de commissie nauwelijks in. Zij stelt geen voorstander van legalisering te zijn, voert zonder toelichting nadelen aan en stelt, eveneens zonder toelichting, dat dit zou nopen tot opzegging van internationale verdragen en dat legalisering alleen in internationaal verband zou kunnen.

Zijn er echt geen andere mogelijkheden, zoals wel gesuggereerd in The Global Cannabis Commission Report uit 2008? In de Verenigde Staten is de cannabisaanvoer aan medische verkooppunten gelegaliseerd, zonder dat het uit drugsverdragen stapte. Bij heroïne heeft de medische verstrekking in Nederland gunstige effecten gehad. Kan de medische cannabisverkoop hier niet meer en creatief worden toegepast, zoals in de Verenigde Staten? Of is er al eens een wetenschappelijk drugsverstrekkingsexperiment gedaan om drugscriminaliteit te verminderen? Waarom zou cannabis trouwens (alleen) in coffeeshops van vooral commerciële uitbaters verkocht worden? Het daarvoor dominante en tegenwoordig zeldzame stichtingsmodel is misschien zo gek nog niet.

De keren dat ik juristen van het VN-drugsbureau ontmoette of hoorde spreken, zeiden die in enigszins cryptische bewoordingen dat de verdragen meer mogelijkheden bieden tot legale cannabis dan doorgaans wordt aangenomen. Aangezien het VN-drugsbureau belast is met drugsbestrijding, moet van dit bureau geen oplossing worden verwacht.

Meer dan eens vertelden Franse beleidsmakers mij: “Wij Fransen denken Cartesiaans. Wat jullie doen met die voor- en achterdeur van coffeeshops, dat begrijpen wij niet. Als jullie nou legaliseren, dan begrijpen we het tenminste.” De indertijd politiek onervaren D66-ministers die openlijk verklaarden cannabis te willen reguleren, stuitten op presidentiële oppositie. Van Franse overgevoeligheid is geen sprake meer. Frankrijk heeft met Kouchner een minister van buitenlandse zaken die het Nederlands drugsbeleid goedgezind is. Het Europese tij is nu gunstiger.

Aan de andere kant van de Atlantische Oceaan, bij het ook op drugsgebied machtigste land, is het drugstij eveneens gunstiger. President Obama verhult niet, in tegenstelling tot zijn Democratische voorganger Clinton, dat hij marihuana (en cocaïne) heeft gebruikt. Een groeiend deel van de nog grotendeels illegale cannabismarkt wordt er gelegaliseerd.

Welbeschouwd is het gek dat uitgerekend Nederland met zijn coffeeshops de juridische mogelijkheden tot minder illegale wietteelt niet bestudeert. Dit kan worden verklaard door de wet van de remmende voorsprong. Nederland liep voorop met zijn niet-punitieve drugsbeleid maar is daar na buitenlandse kritiek en conservatieve politiek van teruggekrabbeld, met als gevolg dat het nauwelijks nog nadenkt over hoe het beleid verder en beter kan.

Laat nou eens slimme en creatieve juristen kijken naar de mogelijkheden voor een gereguleerde of gelegaliseerde aanvoer, zowel in naam van de volksgezondheid als ter reductie van de cannabiscriminaliteit. Vervolgens moet hiervoor worden gelobbyd en worden verwezen naar Amerikaanse ervaringen, niet alleen naar hun recente reductie in cannabiscriminaliteit, maar ook naar de eerdere afname in alcoholcriminaliteit na afschaffing van de drooglegging. Nederland kan dan een liberaal drugsbeleid blijven voeren en tegelijkertijd de traditionele Atlantische oriëntatie handhaven.

De politieke onwil om pragmatisch —en dus niet ideologisch— na te denken over de wijze waarop de overheid kan interveniëren in deze vooralsnog volledige illegale markt, al dan niet via een regulering van het cannabisaanbod, is de belangrijkste reden dat er nog zo veel cannabiscriminaliteit is. Het standpunt drugs te verbieden ter bescherming van volk en vooral jeugd is in feite criminogeen. Het voedt criminaliteit en houdt georganiseerde misdaad in stand.

Noten:

[1]: Dr. Tim Boekhout van Solinge is als docent criminologie verbonden aan het Willem Pompe Instituut voor strafrechtwetenschappen van de Universiteit Utrecht

[2]: De juridische basis van deze drugsbestrijdingsoperaties volgens Amerikaans recht door de Koninklijke Marine en Amerikaanse kustwacht wordt toegelicht in Luitenant-kolonel dr. Marc Houben (2009), Go Fast. Maritieme drugsbestrijding in het Caribisch gebied, Den Helder: Maritiem Doctrine en Tactieken Centrum.

[3]: Mondelinge mededeling van Louk Hulsman (in 2003) die tot aan zijn overlijden in 2009 met de auteur in de redactie zat van Déviance et Société.

[4]: Antonio Escohotado (1999) schrijft in zijn boek A brief History of Drugs dat het in dat verband opmerkelijk is dat het Griekse woord voor drugs, phármakon, slechts één letter en accent verschilt van pharmakós, zondebok.

[5]: Zoals o.a. te zien in filmpjes op websites van BBC en New York Times.

De VOC Blog

Welkom bij het VOC, dé koepel van alle organisaties en individuen in Nederland die gekant zijn tegen het verbod op cannabis. Repressie is dure en contraproductieve symboolpolitiek. Wereldwijd vindt het Nederlandse beleid van decriminalisering steeds meer weerklank. Het is tijd voor de volgende stap: cannabis uit de strafwet.